Sharon Stellaard werkte jarenlang in de jeugdzorg en trekt nu in haar proefschrift een ontluisterende conclusie: de knelpunten in de jeugdzorg zijn de afgelopen vijftig jaar nauwelijks veranderd. Het beleid draait in cirkeltjes.

‘Dit kan niet waar zijn’, dacht Sharon Stellaard (40) tijdens het grasduinen in de archieven van het Nederlands Jeugdinstituut. Voor haar promotieonderzoek was ze op zoek naar oude beleidsstukken over de jeugdzorg. In een rapport uit 1976, van de commissie-Mik, las ze bijna exact dezelfde knelpunten terug als die ze hoorde in de vergaderingen met jeugdzorginstellingen en gemeenten in het hier en nu.

Ruim veertig jaar geleden maakte men zich zorgen over kinderen met problemen die terechtkwamen in een instelling waar er plek was, in plaats van in de meest geschikte voorziening. ‘Het plaatsingsbeleid moest zo snel mogelijk verbeterd worden. Het was precies waar we het rond 2016 over hadden in jeugdzorgbijeenkomsten waar ik toen vaak de notulen maakte, in dienst van een jeugdzorginstelling. Daar waren we bezig met een ‘afwegingskader voor jeugdhulp met verblijf’, in essentie hetzelfde. Ik dacht: als ik een paar in 1976 geschreven passages kopieer naar onze notulen, dan heeft niemand het door.’

Het is een pijnlijke conclusie die Stellaard trekt in haar proefschrift Boemerangbeleid – Over de aanhoudende tragiek in passend onderwijs- en jeugdzorgbeleid, waarmee ze op 8 maart promoveerde aan de afdeling bestuurswetenschap van de faculteit Sociale Wetenschappen van de Vrije Universiteit. Elke tien jaar is de jeugdzorg hervormd en toch zijn de problemen hetzelfde gebleven.

Stellaard werkte zelf in de jeugdzorg, onder meer in de crisisopvang. Daarna raakte ze betrokken bij de samenwerking van de jeugdzorg met gemeenten, in de periode net voordat de gemeenten ervoor verantwoordelijk werden in 2015.

‘Dat vond ik een toffe tijd’, vertelt Stellaard. ‘Ik dacht, nu gaat het gebeuren, nu gaat het beter worden. Ook de gemeenten dachten dat. Maar vrij snel na die hervorming zag ik allerlei verkrampingen optreden in het systeem.’

Zo begon ze zich af te vragen hoe het kon dat telkens dezelfde knelpunten opspelen. ‘Wat er nu gebeurt kun je niet begrijpen als je niet weet waar het uit voortkomt, dacht ik. Daarom ben ik dat gaan onderzoeken.’

Van drie opeenvolgende jeugdzorgwetten vergeleek ze de intenties vooraf met wat er vervolgens gebeurde. Met de Wet op de Jeugdhulpverlening (1989) gingen de provincies de jeugdzorg uitvoeren, om een eind te maken aan de versnippering. De Wet op de Jeugdzorg in 2005 moest het aanbod van jeugdzorg beter laten aansluiten op de behoefte van jongeren.

In 2015, met de Jeugdwet, kregen de gemeenten de verantwoordelijkheid. Opnieuw was het de bedoeling dat de jeugdzorg goedkoper, eenvoudiger en efficiënter zou worden. En ook deze keer werden de doelen niet gehaald.

Als het niet zo wrang zou zijn – het gaat om de zorg voor de kwetsbaarste kinderen – dan zou je er om kunnen lachen, zo frappant zijn de overeenkomsten die Stellaard aantreft in de beleidsstukken over de jeugdzorg van de afgelopen pakweg vijftig jaar.

‘De hulpverlening dient zo kort mogelijk, zo licht mogelijk en zo nabij mogelijk en zo tijdig mogelijk plaats te vinden’, schreven beleidsmakers bijvoorbeeld in aanloop naar de Jeugdzorgwet van 1989. Hun doel: ‘een samenhangend aanbod van jeugdhulpverlening van goede kwaliteit en afgestemd op de behoefte’.

Die beleidsmakers reageerden hiermee op problemen die niet veel anders waren dan nu: vraag en aanbod van de jeugdzorg sloten niet goed op elkaar aan. Te veel kinderen deden er een beroep op, waardoor de kosten de pan uit rezen. Het moest dus effectiever, samenhangender en het zou daardoor vanzelf goedkoper worden, was telkens de aanname. ‘Maar het hervormingsbeleid dat de overheid vervolgens maakte, reageerde vooral vaak op de onbedoelde gevolgen van voorgaand hervormingsbeleid’, merkt Stellaard op.

Hoe dat tot onbedoelde vicieuze cirkels kan leiden, blijkt bijvoorbeeld uit de behandeling van kinderen met een ondertoezichtstelling. In 1989 kregen zij voorrang op de wachtlijst voor jeugdhulpverlening – vanuit het idee dat die kinderen hulp het meest nodig hadden. Ongewenst bijeffect was echter dat professionals zo’n ondertoezichtstelling gingen aanvragen om sneller zorg te kunnen regelen voor hun pupil. Daarom schrapte de overheid die voorrangsbehandeling weer in 2005. Stellaard: ‘En nu pleiten de huidige bewindslieden weer voor die voorrang.’

Beeld Pauline Niks

Wanneer was het moment dat u dergelijke patronen zag?

‘Dat was rond 2016. Het voelde als Groundhog Day, dat alles zich telkens herhaalt. Het gebeurt vast met goede bedoelingen. Maar als je er van buiten naar kijkt, denk je: hoe bestaat het! Dat we bijna veertig jaar hetzelfde riedeltje afdraaien en blijven geloven dat er iets anders gaat gebeuren.’

Bedachtzaam vertelt Stellaard haar verhaal deze ochtend in een kale vergaderruimte van de Vrije Universiteit Amsterdam, waar ze haar promotieonderzoek deed. Soms praat ze ineens sneller en expressiever; als ze haar persoonlijke ervaringen beschrijft, en ook als ze haar irritatie nauwelijks kan onderdrukken.

Bijvoorbeeld als ze vertelt over de stage van negen maanden die ze in 2003 liep voor haar opleiding maatschappelijk werk en dienstverlening, in een crisisopvang voor kinderen in acute nood. ‘Ik was nog heel jong en bleu, 20, 21 jaar oud, het was mijn eerste kennismaking met het werken in de jeugdzorg. Wat is dit voor sector, dacht ik.’

Waarom dacht u dat?

Kinderen zouden maar zes weken in een crisisopvang moeten zitten, maar dat werd altijd langer, vanwege wachtlijsten elders. Ik zag daar hoe kinderen van crisisopvang naar crisisopvang gingen, en na dat rondje kwamen ze vaak weer terug bij onze crisisopvang. Dat rondpompen van kinderen vond ik verschrikkelijk om te zien.’

De huidige bewindspersoon die verantwoordelijk is voor de jeugdzorg, staatssecretaris Maarten van Ooijen, wil nu wéér hervormen. Omdat ook de Jeugdwet van 2015 niet de gewenste verbetering heeft gebracht. Van Ooijen wil de lichte jeugdhulp beperken. En de grip op de hulp voor kinderen met ernstige problemen juist versterken. En daarmee, zegt Stellaard, is de cirkel rond. Ook in 1989 ging het over het gebrek aan samenhang in het aanbod, de te hoge kosten en de positie van de meest kwetsbare kinderen.

‘In mijn onderzoek zag ik hoezeer de Jeugdwet uit 2015 een tegenreactie is op de wet ervoor, met meer nadruk op lichte hulp en preventie’, zegt Stellaard. ‘Het is dus weer zo’n loop: de lichte zorg die de oplossing moest zijn van problemen uit het verleden, is nu weer het probleem, en daarom wil de staatssecretaris er vanaf.’

Stellaard vraagt zich af waarom de huidige bewindspersonen denken dat het ze nu wel gaat lukken om de problemen op te lossen. Zijn zij zich wel bewust van de geschiedenis van dit hoofdpijndossier? Daaruit blijkt immers dat de beleidsdoelen van hervormingen telkens niet worden behaald, en dat beleid soms zelfs averechts werkt, als boemerangbeleid. Als bestuurders die patronen niet herkennen en doorbreken, blijven ze volgens haar in deze loop zitten.

Met die boodschap gaat ze sinds een halfjaar het land in, voor lezingen in het veld. Aanvankelijk met lood in haar schoenen. Ze verwachtte met pek en veren te worden besmeurd, omdat ze aan de poten van het systeem zaagt.

Maar dat gebeurt juist niet, vertelt Stellaard. ‘Vooraf zei ik dan dat ik in een lezing soms wat korter door de bocht zou gaan dan in mijn proefschrift. Toen ik vervolgens begon over de manier, aan de hand van een speciaal handboek,waarop destijds Bureau Jeugdzorg jongeren indiceerde, reageerde een oud-medewerker in het publiek: ‘Was het maar kort door de bocht, zo ging het gewoon’. Daarna was de zaal ijzig stil.’

Dat beleidsmakers in de jeugdzorg telkens weer het wiel opnieuw willen uitvinden, komt ook door het heersende kortetermijndenken, denkt Stellaard. Een jaar of vijf na een hervorming laat de overheid evalueren of de doelen ervan zijn verwezenlijkt. Als dat niet zo is en er bijvoorbeeld neveneffecten zijn opgetreden, is dat vaak het startsein voor nieuw beleid. ‘Met als gevolg’, zegt Stellaard, ‘dat de meer fundamentele oorzaken in het beleidsfalen worden gemist.’

‘Mijn stelling is: juist omdat we steeds aan het repareren zijn, raken de fundamentele oorzaken uit beeld. De dieperliggende overtuigingen, de aannames onder het stelsel, worden dan niet ter discussie gesteld. Dat maakt dat mensen maar blijven doorgaan met wat ze doen.’

Komt dat ook omdat er elke vier jaar nieuwe politici zitten?

‘Politici worden afgerekend op hun eigen beleid in de vier jaar dat ze in het kabinet zitten. Daarom wordt er voornamelijk onderzoek gedaan naar de korte termijn, bijvoorbeeld naar hoe de wijkteams werken.’

U gebruikt in uw analyse de theorie dat, hoe langer je op weg bent, hoe moeilijker het wordt om de ingeslagen weg te verlaten.

‘Hoe langer iets bestaat, hoe moeilijker het is om het helemaal terug te draaien. Als je wilt begrijpen waarom de hervormingen niet zo goed lukken, moet je kijken naar het ontstaan van de jeugdzorg.

‘Kinderbeschermingsmaatregelen als ondertoezichtstellingen en uithuisplaatsingen vinden we nu heel normaal. Begin 20ste eeuw waren die hoogst arbitrair. Je hoeft ze dus niet als vanzelfsprekend te zien. Dat is de theorie van padafhankelijkheid: wat aan het begin van een proces gebeurt, is het meest bepalend en wordt later niet meer ter discussie gesteld.’

In haar proefschrift laat Stellaard aan de hand van de ontstaansgeschiedenis van de jeugdzorg zien hoe de aannames ontstonden waarop het stelsel verder is gebouwd. Bijvoorbeeld dat de overheid het recht heeft in te grijpen in gezinnen. Dat idee ontstond begin vorige eeuw, toen de overheid kinderen van ‘onmachtige’ ouders in instellingen ging plaatsen.

In die ‘heropvoedingshuizen’ ging het er vaak niet bepaald zachtzinnig aan toe. In 1925 meenden critici al dat de kinderen er vaak helemaal niet beter af waren dan thuis. ‘Toen ontstond de ondertoezichtstelling van kinderen, om daarmee uithuisplaatsingen te voorkomen. Dat idee is dus al honderd jaar oud.’

Ook kwam in die tijd het misschien wel belangrijkste grondidee van de jeugdzorg op: dat kinderen met afwijkend gedrag een specifieke behandeling nodig hebben. ‘Deze kerngedachte van de jeugdzorg, dat een kind dat afwijkt van de norm een speciale aanpak nodig heeft, is in de loop van de jaren telkens verfijnd met meer diagnostiek en meer voorzieningen’, zegt Stellaard. ‘Als een zelfversterkend mechanisme.’

En dat leidde tot een volgende grondgedachte van de jeugdzorg waarover je, volgens Stellaard kunt discussiëren: of het mogelijk is met een diagnose iets objectief vast te stellen. ‘Bovendien wordt de oorzaak van het vermeende probleemgedrag van het kind vaak alleen in het individu gezocht, en niet bijvoorbeeld in de norm, die wellicht te strak was gesteld. En als je dan op basis van die analyse kinderen gaat behandelen, kunnen ze daar veel verdraaider uitkomen dan ze er in gingen.’

Ondertussen nam het aanbod in de jeugdzorg snel toe. Hoe kwam dat?

‘Toen de provincies in 1989 verantwoordelijk werden voor de jeugdzorg was hun opdracht om de kinderen zo dichtbij mogelijk te helpen. Maar veel instellingen zaten nog in de bossen. Omdat verplaatsing van het aanbod van jeugdzorg te lang zou duren, dachten de provincies: dan moeten we nieuw aanbod gaan creëren, vooral meer hulp bij gezinnen thuis.

‘Ook begon toen de schaalvergroting van instellingen. Het idee was: als een instelling meer producten in haar winkel heeft, kan zij beter inspelen op wat ouders en gezinnen echt nodig hebben en efficiënter werken. Maar iedere schaalvergroting vergroot ook het belang van het behoud van die instelling omdat meer partijen ervan afhankelijk worden – de cliënten, de werknemers en ook soms de banken, waar ze hypotheken hebben lopen. Hoe groter de instelling, hoe minder snel je er van af kunt komen.’

Met de volgende wet op de jeugdzorg in 2005 dijde de sector nog verder uit?

‘Toen kreeg elk kind met een indicatie recht op zorg. Zorgaanbieders hadden een zorgplicht en de provincies een bekostigingsplicht. Dat leidde tot 2015 tot een enorme groei. Want een zorgaanbieder met een wachtlijst kon dan zijn hand ophouden bij de provincie. Die moest betalen voor producten als pedagogische thuishulp, naschoolse dagbehandeling, pleegzorg of een kort verblijf in een instelling.’

U pleit voor een reflectie op wat u een hervormingscarrousel noemt. Voor chronologisch beleidsbesef.

‘De roep om acute verbetering is terecht. Maar de hervormingen lijken zich steeds sneller op te volgen. Tussen de eerste en tweede hervorming zat vijftien jaar, tussen de tweede en derde tien jaar en nu is er zeven jaar na de derde hervorming in 2015 al weer een hervormingsagenda. In ben bang dat als dit zo doorgaat, er over vijf jaar weer een roep om verandering is omdat de kosten alleen maar verder gestegen zijn en de kwaliteit niet is verbeterd. Nu gaat het veel over hogere tarieven voor jeugdzorgproducten en langjarige contracten met instellingen om het systeem te bestendigen, dat is volgens mij het verkeerde gesprek. Als je niet uitkijkt, zijn we zo weer tien jaar verder.’

Wat moet er volgens u gebeuren?

‘Ik hoop dat mensen die aan de knoppen zitten zichzelf fundamentele vragen durven te stellen. Wat ik een mooie vraag zou vinden: hoe kan het dat er zo veel energie gaat naar de hervormingen, terwijl het niet beter wordt voor de kinderen om wie het draait? Kunnen we niet beter terug naar de basis? Ik hoop dat mensen dit ervaren als een uitnodiging om mee te denken en niet als een aanval, of een klaagzang.’

Bron: Volkskrant, Charlotte Huisman17 maart 2023